​论宅基地制度中的“三权分置”

论宅基地制度中的“三权分置”

【编者按】宅基地是农民的“安身立命”之所系‬，宅基地制度改革关乎几亿农民的切身利益。2023年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确提出：稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地“三权分置”有效实现形式。这为农村宅基地制度改革试点提出了方向，那么何谓“三权”、又如何“分置”呢？

一、基本概念

宅基地“三权”是指宅基地所有权、资格权和使用权。

1、宅基地所有权：农村的土地，除法律另有规定外，其所有权归属于集体，为农村集体经济组织成员共有，这是宅基地制度的基石。

2、宅基地使用权：是指获得宅基地的集体经济组织成员对宅基地享有的占有、无偿使用和有限处分的权利。

3、宅基地资格权：农村集体经济组织成员基于成员身份，依法取得的宅基地的权利，是一种福利性、保障性权利。这个权利由宅基地使用权分离出来的。

宅基地资格权是一个新创设出来的法律概念，《民法典》尚未明确“宅基地资格权”为一种独立的用益物权，主要是为保障集体成员即农户的居住而进行相关制度设计的‬。宅基地资格权人同时享有使用权。宅基地资格权人所享有的主要权利为申请新建、翻建、改建、扩建房屋，并取得合法产权；享有在拆迁、征收、安置时获得现金补偿、分房等财产性权利。而不具备集体经济成员身份，仅通过约定或继承取得的宅基使用权的人，不享资格权人所‬享有的有除使用权外的其他财产性权利。

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二、“三权分置”的实践

宅基地所有权和使用权分离法律早有明确，宅基地“三权”之一的“资格权”虽然在立法上没有明确，但是，实践中根据“房地一体”原则以及按照《民法典》《土地管理法》等‬规定，已有将资格权和使用权分置的实践。

2020年9月9日自然资源部经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局，对十三届人大三次会议第3226号建议所作出的答复（农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记）遵循的就是“房地一体”原则，继承人获得了房屋所有权和宅基地使用权，但并不享有宅基地资格权，无权对继承的房屋进行翻建、改建、扩建，只能进行维修、维护，体现的‬也是‬宅基地资格权和使用权的分置特点。

新修订的《土地管理法》第62条规定“国家允许进城落户的农村村民自愿有偿的退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住房。”这里需要说明的是“自愿有偿退出宅基地”，退出的应该只是宅基地使用权，而不是宅基地资格权；该规定实质上是从立法上明确了允许将宅基地的资格权和使用权尽进行有条件的分置。

《民法典》第366条规定“居住权人有权按照合同约定，对他人的住宅享有占有、使用的用益处无权，以满足生活居住的需要”；同时，第368条规定“居住权无偿设立，但当事人另有约定的除外”。根据上述法律规定，农村房屋所有权人依法可以设置居住权，根据“房地一体”的原则，居住权人享有宅基地上房屋的居住权，当然也享有了宅基地的使用权，但并因此不享有宅基地资格权。

三、“三权分置”的目的与原则

宅基地“三权分置”目的是在保障本集体经济组织成员的宅基地财产权益前提下，将使用权让渡出来，从而盘活利用闲置宅基地和住房，促进乡村振兴、农民增收。正如‬前文‬分析‬，宅基地使用权是一种特殊的用益物权，其本身就包含了身份权。本次中央提出的三权分置，将宅基地使用权中特有的身份权即“资格权”分离，是为‬进一步‬探索解决农户不因宅基地使用权流转而丧失宅基地资格权的问题，在‬农村‬改革‬试点中‬切实保障农户的财产利益，鼓励暂时无使用需求的农户积极盘活宅基地和房屋。

探索宅基地“三权分置”有效实现形式，顺应了农村改革发展需求。将宅基地使用权中资格权分离，使所有权、资格权、使用权三权相互独立却又相互依存、有效统一，不仅强化了宅基地集体所有制根基、保障和实现农村集体成员权利，同时还盘活农村宅基地要素资源。宅基地“三权分置”改革试点为今后农村改革立法以及全面推进宅基地改革提供了理论支持和实践依据。

这里需要强调的是，宅基地“三权分置”改革，应‬遵守‬宪法‬和‬法律‬，始终‬坚持‬农村‬土集体所有制‬这个‬基石‬，不能突破的底线是：（1）宅基地资格权的获得条件不可突破，不符合法律规定的本村集体经济组织成员身份的，不可获得宅基地资格权；（2）宅基地资格权人不可将资格权进行交易（3）宅基地资格权不可继承。

宅基地“三权分置”仍处于农村改革的探索阶段，从理论到实践仍不成熟，因此，2023年中央一号文件明确要“稳慎推进”，“稳‬”字‬表明中央对农村宅基地制度改革仍处于初步探索、“摸着石头过河”阶段。强调尊重农民意愿，不得强制推进改革，体现了以民为本、为民造福的执政初心；中国幅员辽阔，区域发展不平衡，应因地制宜不能一刀切的冒然‬推进；“慎”字体现了敬畏民心、敬畏科学发展规律的用权思维。

我们相信，随着农村承包土地、宅基地“三权分置”改革试点的推进、理论和法律的完善，中国农村必将迎来新的改革发展机遇。

欢迎就宅基地“三权分置”理论及实践问题进行探讨。

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